环评被否决之后的博弈

今年以来，“环评不过”如噩梦般缠绕在热衷于上项目的人们心头。从6月的山西潞安矿业（集团）有限责任公司煤制油示范项目、新疆伊犁新天煤化工有限责任公司20亿立方米/年煤制天然气项目，到之前的四川横江伏龙口水电站项目、山西中煤平朔煤发电项目、新疆广汇露天煤矿项目、陕钢集团汉中钢铁有限责任公司技改工程，再到年初被否的苏新和丰40亿方煤制气项目均不予批准，公众可以明显感受到，新环保法“长了牙齿”。

这些环评被否决项目的共同点，一是均为投资数十亿甚至上百亿元的大项目；二是均为地方政府规划的重点项目；三是均为国家层面的重点产业。按照新《环境保护法》第六十一条规定，被环评一票否决后，从理论上讲，这些项目都不得继续建设，建好了也不得运营，直到环保问题彻底解决。

可是，“理论上讲”是这样，但实际上一定不是这样，这就是中国政策落地之后的通常情况。

记者发现，环评被一票否决之后，一场博弈才真正开始。

被叫停的项目，基本上跑不出三大原因

据记者了解到的情况，企业的建设项目被环保部门叫停，主要存在3类问题。

一是项目选址不合理。比如某项目建于国际水道附近或较高地势，某项目建于地质松软地带，某项目建于省级生态保护区等；

二是未考虑当地水和大气等环境容量。比如项目规划所在区域已无大气环境容量；

三是环保治理技术及处置措施不成熟。比如有的项目废水处理技术不过关或尚无成功运行先例等。上述提到的环评被否的几个项目，绝大多数都存在其中一类问题甚至三类问题并存。

其中最大的硬伤是选址，几乎每个项目都有问题。

比如潞安煤制油示范项目被指处于重点保护区内，存在着地下水污染风险。而伊犁新天煤制气项目的选址则是在高高的山岗上，一旦出现废水外泄，就会直接威胁伊宁市。

中煤平朔集团有限公司低热值煤发电新建项目（以下简称“中煤平朔项目”）环评之所以被否，就是由于三大问题均存在。

首先，该项目的性质为煤电项目，项目选址在朔州市平鲁区，这本身就与2012年10月29日环保部、国家发改委和财政部3部委联合下发的 《重点区域大气污染防治“十二五”规划》关于“地级及以上城市市辖区禁止新建除热电联产以外的煤电”的要求不符。项目选址错误是大忌，由于选址不当造成的硬伤，是无法通过其他任何先进技术来弥补的。仅此一项，该建设项目的环评就可以直接被否决。

其次，按照环保部2012年10月29日颁布的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》要求，要把污染物排放总量作为环评审批的前置条件。如果项目所在地的环境容量已经饱和，新上马的项目将会被环评专家一票否决。而中煤平朔项目所处的地址位置位于晋北地区，该地区燃煤电站布局已非常集中，大气环境质量已经严重超标。环保部给出的规划环评意见中指出，中煤平朔项目的规模已超出了当地的环境容量和水资源承载能力。这就是说，即使企业各项排放指标按照标准能够做到达标排放，但是当地可允许的排放总量已经达到上限，再没有空余指标给到新上马的项目了。

除非新上项目能够做到各项指标零排放，不占用现有环境容量空间。而这对于目前中国大陆的任何一家生产企业来说，都是天方夜谭。

还有，中煤平朔项目还存在着环保治理技术及处置措施论证不足的问题。据其报告书中的数据，该工程综合除尘效率可达99.99%、脱硫效率可达99.96%。而环保部最终给出的评估结论则认为，达到此数据的技术可靠性和经济可行性论证不足。另外，部分参考的排放标准较为宽松，部分特征污染物缺失，不适用于当前环境管理。

项目被叫停后，“各庄有各庄的高招”

煤化工被叫停的项目似乎普遍反应低调。最先被叫停的苏新和丰40亿方煤制气项目企划部负责人表示，会满足环评补正的要求，同时也会借鉴行业公认的运行业绩，并结合项目相关要素的实际情况，不照抄照搬，也不盲目创新。而其他煤化工项目也在考虑增加环保投资。

环评被否后，潞安公司煤制油项目就处于停工状态。该企业负责人表示，为了顺利通过环评，潞安公司除聘请了第三方环保机构外，还多次邀请专家，尤其是环保部专家，对该项目进行了环评论证，但最后仍然没能通过。目前，项目被点出的5项问题均已有解决方案，譬如环境总量问题，潞安公司正联系长治市政府，落实周边地区工业项目的减排替代。潞安公司对下一次通过环评“颇具信心”。  伊犁新天煤制气项目已经完成了80%，眼看着就可以联运试车。此次环评未过，整个建设计划将向后推迟。新天集团正集合各大设计院，紧锣密鼓地进行环评报告的修改，但再次申报的时间目前还未最终确定。

一些企业人士坦诚认为，既然目前国内没有更好的环保技术，我们也不能干等着，总之就是加大投资，多上一套结晶装置，不行两套，砸钱呗！

而有的项目则完全不把环保部的叫停放在眼里。

记者了解到，陕钢集团汉中钢铁有限责任公司产业整合技术改造灾后重建工程，未经过环保部环评，2009年6月28日擅自开工，随后才奉上环评报告，典型的先上车后买票。由于该项目选址离军山省级风景名胜区仅0.4公里，且项目卫生防护距离内居民搬迁方案不完善等多种原因，2012年4月，该项目的环评报告曾被环保部退回。但该项目不予理会，在没有环评手续的情况下建成投产。2014年11月，环保部再次否决了该项目的环评。

环保部的两次否决，并未能阻止陕钢项目的违法生产。到现在，该项目已经实现了30万吨的生产规模。

之所以不把环保部的环评放在眼里，是因为该项目是陕西省重点建设项目，是当地的纳税大户，自投产以来，就得到当地各级政府的格外照顾、庇护。从项目所在地勉县到陕西省政府，授予该企业的官方荣誉就不计其数。2015年5月15日，该公司因4月份钢产量突破30万吨大关，而先后收到市、县及陕钢集团总部发来的贺信，并得到了陕钢集团总部给予的30万元奖励。

新《环保法》规定，项目未通过环评擅自生产，应责令企业停产。对于企业拒不改正的，依法做出罚款处罚决定的环境保护主管部门可以实施按日连续处罚。还规定，建设项目没有环评手续，未批先建，被责令停止建设而拒不执行的，除了要对企业罚款以外，还要对企业负责人处以十日以上十五日以下拘留。地方政府和环保部门对该项目的违法行为进行包庇，造成严重后果的，应给予相关官员撤职或开除处分，主要负责人应当引咎辞职。但陕西省似乎对这些规定无动于衷。

陕西并不是经济强省，也不是自治区，为什么会有这么硬的底气？亮点只能自己找。

还有的项目并不硬抗，而是采取迂回策略。

中煤平朔项目环评虽然在4月23日被环保部做出了不予批准的决定，但仅仅过了两个月之后，该项目就通过了山西省环保厅的环评批复（晋环函[2015]649号），而且该手续正当合法。原来，就在项目被否之后没几天，环保部公布了《环境保护部审批环境影响评价文件的建设项目目录（2015年本）》（以下简称《目录》）。根据《目录》，从2015年3月13日起，环保部将火电站的环境影响评价审批权限下放至省级环保部门。也就是说，此后低热值煤发电项目环评报告不用再送环保部，省环保厅就可以说了算。

中煤平朔项目是3月之前将环评报告送审环保部的，也因此赶上了“倒霉”的尾巴。但由于3月之后环评审批权的下放，该项目的环评结果也随之发生了戏剧性转变。一个由于三大类原因未能通过环保部审批的项目，就这样借着环评审批权下放的“东风”，顺利地拿到了省环保厅的环评批复，从此有了合法手续。

不但如此。记者查询到，有一批山西省低热值煤发电项目都顺利地拿到了省环保厅的环评批文。

这场博弈中，真正的力量其实还没用上

中煤平朔项目的环评“逆袭”，引发了社会的广泛议论。

睿能咨询公司首席咨询顾问李廷表示：“山西的经济目前遇到了很大困难，需要更多的项目来振兴，但山西的环保更让人担心。许多地方生态环境破坏严重，空气质量污染厉害，甚至已经到了不宜人居的地步。众多低热值燃煤电厂的上马固然能够在短期内带动投资和就业，给部分群众带来一定的经济收入，但如果进一步影响了空气质量，则会影响更多人的健康，甚至给当地经济长远发展带来负面影响。在对低热值煤发电项目的环评审核上，山西环保部门不该这样任性。”

但对山西省环保厅来说，这样的批评显然没有什么说服力。作为一省环保管理机构，有了环评审批权，是好事，更是难事。面对当地政府要上大项目、要GDP、要政绩的强大压力，他们不可能胳膊肘往外拐，连身在曹营心在汉都不可能，只能身在曹营心也在曹营。

然而，全社会更关注的是，环保部的环评不能过，省环保厅的环评就能过，环保部和环保厅执行的难道不是一个标准一个法律？山西的污染难道就不是污染，就不会影响全国？

归根结底，社会关注的是，环评，到底按谁的标准？按什么标准？

显然，在环评问题的博弈上，光靠环保部门甚至政府的力量已远远不够。还有没有其他办法？当然有——有专家强烈建议增加环境公益诉讼。“有人说要让环保部门有更大权力，或者让环境监察机构独立出来。但我认为，这不是让哪个部门管的问题，也不是监察部门该不该独立的问题。最关键的，应该是公众是否有权和怎样监督执法者的问题。”中国政法大学教授王灿发说，“现在公众的监督权基本都是发现企业违法生产、排污后不断举报，但如果有权查处的部门对企业睁一眼闭一只眼，公众就没办法了。但你别忘了，项目建在哪，会有什么环境影响，当地民众最关心了，因为他们是环境攸关者。员工可以调走，官员可以调走，当地民众走不了。所以，许多国家实行的是环评信息分开，公众参与。在一个地方上项目，就算是政府同意了，当地民众如果不同意，也不能上，直到项目拿出具体方案和行动，得到当地民众的信任。这次修订《大气污染防治法》，国内很多专家学者强烈建议增加环境公益诉讼。如果不增加这一项，公众监督很多时候就是一句空话，新环保法也不会真正长出牙齿。”